Internrevisionen på Kammarkollegiet har blivit bättre på att granska myndighetens effektivitet

2017-10-19 | Nyhet

Internrevisionen vid Kammarkollegiet har med god erfarenhet använt en analysmodell för att granska myndighetens effektivitet. Modellen gör det lättare för ledningen och internrevisorerna att få en samsyn kring effektivitet, och därmed kunna enas om problem och överväga lösningar. Enligt Ekonomistyrningsverket (ESV) kan analysmodellen utgöra ett stöd för internrevisorernas arbete på myndigheterna, och bidra till att utveckla myndighetsledningens incitament för effektivitet.

Granskning av organisationens effektivitet är numera en central komponent i internrevisionens uppdrag, som beskrivs i internrevisionsförordning (2006:1228). Där framgår det att internrevisionen ska granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen – nämligen att myndighetens ledning ska säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, samt att myndigheten redovisar korrekt och hushållar väl med statens medel. I det perspektivet är Lars Agerbergen styrprocess effektiv när den utförs som den är beslutad. Men det finns även högre nivåer av effektivitet. Att organisationen som helhet utför sitt uppdrag med rätt precision och att de resurser man har fått utnyttjas optimalt.

– Formuleringen "hushållar väl med statens medel" kan tolkas på olika sätt, precis som effektivitet som är ett relativt begrepp. Så när man som internrevisor ska utvärdera myndighetens effektivitet behöver man först definiera vilken sorts effektivitet som ska utvärderas och sedan sätta normer för vad som ska betraktas som effektivt, säger Lars Agerberg, tidigare internrevisor på Kammarkollegiet.

Olika perspektiv och nivåer på effektivitet

Gott hushållande finnas i två perspektiv: Det externa perspektivet, som är direkt kopplat till myndighetens uppdrag och till de externa intressenternas behov, och det interna perspektivet, som avser att alltid välja det mest kostnadseffektiva alternativet för att uppfylla uppdragen. Det är både fråga om att göra rätt saker och att göra saker på rätt sätt.

Det finns inte heller något handlande som är effektivt per definition. Handlandet måste ställas i relation till något, ett uppdrag, ett förväntat resultat eller liknande. Denna relation kommer då att bli den referens som internrevisionen kan granska emot.

Inom offentlig internrevision kan effektivitet granskas på tre olika nivåer:

  • Den högsta nivån är programnivån. Den nivån omfattar riksdagens uppdrag att utföra något för ett visst syfte, och för att uppnå politiska mål. Riksrevisionen utför programrevision i stor omfattning. Internrevisionen genomför därmed inte några granskningar på programnivå.
  • Nästa nivå är regeringens uppdrag till enskilda myndigheter för att så effektivt som möjligt uppfylla syftena och målen med regeringens program. Regeringens uppdrag till myndigheterna kan framgå i förordningar, regleringsbrev eller föreskrifter.
  • Den tredje nivån avser den enskilda myndighetens interna styrning och val mellan olika handlingsalternativ, för att på effektivast möjliga sätt uppnå sina syften och mål. I verksamhetsplaner och i andra styrande dokument ska det framgå hur man valt att genomföra sina olika aktiviteter. Resultatuppföljningen blir ofta en uppföljning mot kvantitativa och/eller ekonomiska mål.

All statlig verksamhet ska bygga på den statliga värdegrunden, som bland annat betonar demokrati, legalitet, effektivitet och service. Med detta som grund ska den långsiktiga styrningen och verksamhetsutvecklingen på myndigheterna leda till att verksamheten uppfyller sina mål på ett effektivt sätt. Det är dock viktigt att rättssäkerheten också är en central del av myndighetens verksamhetsutveckling, så att alla effektiviseringar följer gällande lagar och förordningar. Hela styrkedjan måste hänga ihop, från målformuleringarna till de enskilda aktiviteterna, för att uppdragsgivare, kunder och ytterst även medborgarna ska bli nöjda.

Gemensam analysmodell för ökad samsyn

Granskning av effektivitet i bemärkelsen gott hushållande med medel eller resurser är dock inte helt lätt att passa in i en revisionsplan.

– Det är inte internrevisionens uppgift att komma med strategiska förslag till verksamheterna. Internrevisionens synpunkter skulle kunna bli ett subjektivt tyckande som lätt kan bemötas av verksamheten med ett "tycker du ja", säger Lars Agerberg.

I detta läge kan det vara bra med en analysmodell som underlättar för ledningen och internrevisorerna att se på effektivitet på samma sätt, och därmed kunna enas om problem och överväga lösningar. Kammarkollegiet har använt en engelsk analysmodell av John Seddon, som även beskrivs i rapporten Effektiv styrning, skriven av managementkonsulten Lars Stigendal. Rapporten är en reviderad version av Vervas rapport Styrning för ökad effektivitet (2007:12).

– Utgångspunkten är att behandla alternativen mål- och resultatstyrning respektive systemstyrning, som två olika möjligheter att följa upp och säkerställa effektivitet i en verksamhet. Dessa två styrmodeller finns ofta parallellt i en förvaltning, men i praktiken har mål- och resultatstyrningen ofta fått större fokus. Detta eftersom den är en förutsättning för att mäta prestationer och effekter enligt den ekonomistyrningsmodell som används inom staten, säger Lars Agerberg.

Systemstyrningens utgångspunkter kan sammanfattas i tre grundfrågor:

  • Hur väl betjänar vi våra kunder utifrån det uppdrag vi har, och hur vet vi det?
  • Hur väl fungerar våra processer, och hur vet vi det?
  • Vilka systemfaktorer stödjer respektive motverkar förbättringar, och hur vet vi det?

Analysera verksamheten utifrån sex dimensioner

Den analysmodell som internrevisionen vid Kammarkollegiet använt bygger på sex dimensioner för en effektiv system- och processbaserad styrning.

– Med mindre justeringar har vi kunnat använda dessa dimensioner för effektivitetsrevision av Kammarkollegiets verksamheter utifrån sex perspektiv. Granskningarna genomförs i huvudsak som diskussioner med ledning, chefer och medarbetare. Dokumentationen från intervjuerna utvärderas och ligger till grund för rekommendationer till effektiviseringar som verksamheten bör överväga, säger Lars Agerberg.

Det första perspektivet är syftet med systemet ur politikens och medborgarens perspektiv. I bästa fall är uppdraget formulerat så att det speglar politikens syfte då det ytterst är detta som är styrande. Inom ramen för uppdraget och tillgängliga resurser ska myndigheten utgå från medborgarnas perspektiv och skapa största möjliga nytta för dem. Diskussionerna under granskningen utgår från myndighetens uppdrag enligt sin instruktion eller från andra lagar, förordningar, regleringsbrev eller liknande. Organisationens leverans diskuteras, och hur man vet att målgrupperna är tillräckligt nöjda med leveransen. Om de är nöjda uppfyller myndigheten sitt uppdrag tillräckligt effektivt.

Det andra perspektivet är efterfrågan – verklig och onödig – som ska mätas i alla punkter där medborgare och myndighet möts. Både verklig efterfrågan, det vill säga sådant som myndigheten vill ha, och onödig efterfrågan, som kan vara sådant som myndigheten har gjort i onödan eller en konsekvens av något som man underlåtit att göra. Diskussionerna under granskningen kan handla om hur kontakterna med intressenterna går till och om det finns möjlighet att öka precisionen på interaktionen med dem, för att minimera onödiga beteenden på bägge sidor. En hög precision på interaktionen ökar effektiviteten i leveransen.

Det tredje perspektivet är kapabilitet som avser hur organisationen svarar på normal efterfrågan, som till exempel handläggning av ärenden. Det handlar inte bara om innehållet i tjänsterna utan även om utförandet, till exempel handläggningstid och kvaliteten i tjänsterna. Diskussionerna i granskningen berör att verksamheten ska vara uppsatt för att klara leveranser under normala omständigheter, men även ha en rimlig beredskap för viss onormal belastning. Flöden och belastning måste kunna mätas och analyseras för att bedöma hur organisationen ska vara dimensionerad. En tillräcklig kvalitet i leverans inom normala intervall blir effektiv.

Det fjärde perspektivet är analysen av processernas (arbetsflödenas) effektivitet, som syftar till att skilja på arbete som skapar värde i förhållande till efterfrågan och arbete som inte skapar värde. Det senare bör designas bort ur processen. Det kan till exempel åstadkommas genom att lösa ärenden vid en första kontakt, eller genom att ärenden så långt som möjligt ska vara kompletta innan de går vidare till nästa steg. Diskussionerna inom detta område berör främst effektiviteten i interna lösningar. Till exempel om ärenden handläggs i rätt ordning, om stödsystemen stödjer handläggningen, om manuella moment kan automatiseras eller om arbetsmoment helt kan avvecklas. Ett väl designat arbetsflöde är effektivt.

Det femte perspektivet är kartläggning av systemfaktorerna, som omfattar arbetsorganisation, regler och procedurer samt mål och mätsystem. Det kan exempelvis vara effektivare att det operativa arbetet är upplagt i team i stället för att varje medarbetare har sin avgränsade arbetsuppgift. Här lyfts diskussionerna upp en nivå till hur den interna organisationen stödjer uppgifterna, hur medarbetarnas kompetens utnyttjas för att lösa uppgifterna, om det finns restriktioner utifrån externa krav, om verksamheten tillåts vara lärande eller om arbetssättet är fastställt och om resultat mäts för att kunna justera processer och resurser. Systemfaktorer är effektiva när de samverkar mot de gemensamma målen.

Som ett sista perspektiv ska organisationens styr- och ledningsfilosofi bedömas. Detta omfattar graden av hierarki, riktningen på styrningen (uppifrån och ner eller nerifrån och upp), produktionsfokus (inifrån och ut) eller kundfokus (utifrån och in) samt optimering av kostnader (ekonomistyrning) eller optimering av flödet (processtyrning). Diskussionerna i granskningen kan handla om hur styrningen och ledningen är anpassad till att leverera uppdragen, och om interaktionen med myndighetens intressenter. Frågeställningarna avser bland annat i vilken utsträckning som medarbetarna och intressenterna tillåts påverka utformningen av leveransen eller om uppdragen utförs utifrån regler som fastställts av myndigheten. Effektiviteten i styr- och ledningsfilosofin är mycket en fråga om kultur och mognad i organisationen snarare än en optimering mot organisationens uppdrag.

Analysmodellen ska inte i första hand avgöra rätt eller fel

En effektivitetsrevision enligt den analysmodell som Kammarkollegiet har använt handlar inte i första hand om att avgöra vad som är rätt eller fel. Snarare blir resultatet ett antal idéer och uppslag som myndighetsledningen kan analysera vidare och överväga att implementera.

– Alla revisioner som jag har genomfört enligt modellen har slutat med en gemensam genomgång med avdelningens, enhetens eller funktionens personal. Mina förslag till åtgärder har ibland tillåtits att tänja gränserna och har ofta mottagits med ett avvaktande intresse. Kanske beroende på att personalen inte är van att någon "från utsidan", i det här fallet internrevisionen, tillåts komma med en typ av förslag som vanligen kommer från ledning och chefer. Begreppet onödig efterfrågan har visat sig särskilt intressant för både personal och ledning. Både medarbetare och chefer använder ofta begreppet numera, vilket visar att man har börjat se och arbeta med effektivitetsbrister i närområdet, säger Lars Agerberg.

Enligt Lars Agerberg bör myndigheter upprepa genomgången enligt modellen efter något eller några år. Det är dels viktigt att inte potentiellt bra idéer glöms bort, dels behöver organisationen upprepa de sex analysdimensionerna för att de ska bli inarbetade i den lärande organisationen.

Dela

Senast uppdaterad: